Gabriela Popowicz

Inicjatywy wspólnotowe – innowacyjne narzędzie do walki z dyskryminacją

Historia Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL (dalej EQUAL) wiąże się zarówno z unijną polityką społeczną jak i funkcjonowaniem funduszy strukturalnych. Obecne założenia polityki społecznej i zatrudnienia oraz struktura funduszy strukturalnych są wynikiem przemian, jakie zachodziły w krajach członkowskich Unii Europejskiej (UE) od chwili jej powstania to znaczy od podpisania pierwszych traktatów powołujących do życia Europejską Wspólnotę Węgla i stali (EWWiS) oraz Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM) do AGENDY 2000 i procesu luksemburskiego ustanawiającego Europejską Strategię Zatrudnienia (ESZ).

Na pierwszym etapie integracji, realizacja polityki społecznej pozostawiona była krajom członkowskim zgodnie z zasadą, że postęp społeczny jest wynikiem postępu gospodarczego natomiast kwestie społeczne należą do kompetencji państw członkowskich. Ustanowienie czterech swobód, w szczególności swobody przepływu osób stanowić miało jedyną ingerencję w politykę społeczną.

Kolejne etapy rozwoju Wspólnot Europejskich prowadziły do dalszych działań zwiększających rolę oraz udział władz Wspólnoty w tworzeniu polityk krajowych.

Realizacja tych działań, w początkowym okresie rozwoju Wspólnot, opierała się jedynie na zapisach w traktatach, które miały zobowiązywać kraje członkowskie do czuwania nad zapewnieniem odpowiedniej polityki społecznej nie definiowały jednak znaczenia tej polityki ani nie określały wymiernych efektów jej oddziaływania.

Uwzględniając społeczny wątek europejskiego rozwoju wyróżnić można sześć etapów, które zmieniły społeczne oblicze Europy:

Europejski Fundusz Społeczny

Europejski Fundusz Społeczny (ESF¹) jako instrument finansowy polityki społecznej został utworzony na podstawie artykułu 123 Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (EWG, 1957) i w początkowym okresie swojego istnienia miał funkcjonować jedynie jako forma wspierania narodowych polityk rynku pracy w zakresie:

Stopień korzystania z ESF uzależniony był od wynegocjowanych przez państwo członkowskie warunków finansowania i związany był z ówczesnym sposobem zarządzania wspólnotowym budżetem.

Z upływem czasu zakres interwencji ESF znacznie się zwiększał, podobnie jak i wzrastało znaczenie finansowanej przez niego europejskiej polityki społecznej. Zmiany zachodzące w gospodarce, rozwój technologii oraz postępujący proces globalizacyjny wymuszał coraz to nowe podejście do problemu zatrudnienia oraz bezrobocia.

Reformy funduszy wprowadziły szereg zmian usprawniających zarządzanie ESF pozwalających również na dotarcie środków finansowych do odbiorców najbardziej potrzebujących. W tym celu, opierając się na danych statystycznych wprowadzono podział na trzy grupy obszarów, który pozwalał na odpowiednią intensyfikacje środków finansowych:

Wprowadzone zostały również zasady wykorzystania funduszy, które jasno określiły mechanizmy zarządzania i programowania pomocy pochodzącej ze wspólnotowych środków. Zasady te obowiązują do dziś i dotyczą wszystkich funduszy:

Inicjatywy wspólnotowe

W związku z faktem, że na mocy ostatniej wymienionej tu zasady decentralizacji decyzje o sposobie wykorzystania środków przekazane zostały organom krajowym Komisja Europejska podjęła decyzję o utworzeniu nowego instrumentu oddziaływania na politykę państw członkowskich – inicjatyw wspólnotowych. Finansowane one były wprawdzie z funduszy strukturalnych, ale zasady ich funkcjonowania były odmienne. Posiadały one również daleko większy wymiar niż fundusze. O ile te ostatnie związane były ściśle z polityką i sytuacją ekonomiczną danego kraju członkowskiego o tyle Inicjatywy stanowiły ponadnarodowe instrumenty wspierania rozwoju w określonych obszarach. W przypadku Inicjatyw Komisja Europejska sama inicjowała przedsięwzięcia, które były całkowicie niezależne od ogólnych celów i stanowiły otwartą platformę dialogu służącego wymianie doświadczeń w różnych dziedzinach, również w walce z bezrobociem. Od chwili powstania tzn. 1989 roku Inicjatywy stanowiły 5% wspólnotowego budżetu jednakże rosnące zainteresowanie tą formą interwencji spowodowało, że w kolejnych okresach budżetowych procent budżetu przeznaczonego na finansowanie Inicjatyw stale wzrastał ( w obecnym okresie budżetowym na lata 2000-2006 stanowią one 5,35% budżetu ogólnego funduszy strukturalnych, we wcześniejszym nawet 9%).

Łącznie z obecnym okresem budżetowym wyróżnić można trzy generacje inicjatyw. W przypadku polityki społecznej i działań finansowanych z ESF wyróżniamy następujące inicjatywy:

Zarówno Inicjatywa ADAPT jak i ZATRUDNIENIE stanowiły odpowiedź Komisji Europejskiej na postulaty określone w „Białej Księdze Wzrostu, Konkurencyjności i Zatrudnienia” oraz „Białej Księdze Polityki Społecznej” związane ze zmianami gospodarczymi i społecznymi oraz coraz bardziej niepokojącą sytuacją na rynku pracy.

Inicjatywa ADAPT

Inicjatywa ADAPT była ściśle związana z realizacją działań obejmujących wszystkich zagrożonych utratą pracy w wyniku zmian globalizacyjnych i produkcyjnych. Głównym zadaniem ADAPT było zabezpieczenie istniejących miejsc pracy, tworzenie nowych oraz wzmocnienie systemu kształcenia i poradnictwa zawodowego. Wzrastająca stale od lat 90 unijna stopa bezrobocia (w 1994 roku – 11,1%) wskazywała kierunek, który w polityce społecznej Unii Europejskiej stawał się kierunkiem priorytetowym.

Projekty wspierające wymienione wyżej grupy, finansowane w ramach ADAPT cechowały się innowacyjnością oraz posiadały eksperymentalny charakter w stosunku do podejmowanych wcześniej działań, szczególnie ze względu na fakt, że służyły upowszechnianiu nowych rozwiązań na rzecz zatrudnienia w Unii Europejskiej.

W chwili uruchomienia Inicjatywy ADAPT w 1995 roku we wszystkich krajach członkowskich UE wybrane zostało ponad 1400 projektów. Drugie zapytanie, otwarte na początku 1997 roku zaowocowało 2300 nowymi projektami.

Przykładem oddziaływania ADAPT na rynek pracy może być wpływ działań podejmowanych w ramach Inicjatywy w obszarze organizacji pracy. W momencie uruchomienia programu, każdy kraj członkowski określił w programach operacyjnych (PO), dokumentach niezbędnych do realizacji ADAPT, priorytety, które stanowiły wspólne porozumienie krajów z Komisją Europejską. W ramach PO wpływ oddziaływania ADAPT miał się odznaczać w następujących obszarach:

Według analizy projektów realizowanych w ramach ADAPT ponad 20% projektów rozpoczętych 1995 roku wskazywały jako temat problem organizacji pracy jako ich główny przedmiot zainteresowań. W przypadku drugiej serii projektów, rozpoczętych w 1997 roku liczba ta wynosiła około 80% co daje około 880 projektów. Wśród krajów, dla których organizacja pracy stanowiła najwyższy polityczny priorytet ( ponad 60 % projektów w danym obszarze) znalazły się: Dania, Francja, Finlandia oraz Włochy.

Przykładem projektu realizowanego w ramach Inicjatywy ADAPT może być projekt FANCO. FANCO S.A. jest średnią, grecką firmą, która uczestniczyła w kilku projektach finansowanych w ramach Inicjatywy ADAPT. Jednym z nich była wymiana dobrych praktyk pomiędzy dwoma przedsiębiorstwami tej samej branży, w tym przypadku przemysłu tekstylnego. Partnerem dla FANCO była duńska firma MAMMUT a przedmiotem wymiany miały być doświadczenia związane z Tworzeniem i Promocją Zespołów Produkcyjnych „SELF MANAGED TEAM”. W chwili rozpoczęcia projektu duńska firma posiadała już pięcioletnie doświadczenie w funkcjonowaniu takiego zespołu. Duński TEAM zajmował się produkcją wzorców (próbek) oraz realizacją niewielkich zamówień. Firma grecka zakończyła cykl szkoleń dla swojego zespołu, który miał zająć się realizacją całego zamówienia od momentu powstania standardów technicznych do ostatecznego dostarczenia produktu dla klienta. W skład obydwu zespołów wchodziły kobiety o niskich kwalifikacjach będące przedstawicielkami średniego personelu. Głównym problemem Duńczyków była konieczność istnienia takiego zespołu oraz jego rola w firmie natomiast problemem Greków była integracja tego zespołu z istniejącą, bardzo tradycyjną strukturą przedsiębiorstwa.

Po zakończeniu procesu współpracy ponadnarodowej w ramach ADAPT obydwa przedsiębiorstwa oceniły tę współpracę pozytywnie, potwierdzając, że w obydwu przypadkach zyskały nowe doświadczenia oraz know-how, które można podsumować następująco:

FANCO nauczyło się od duńskiej firmy MAMMUT, że nowych, innowacyjnych struktur, takich jak SELF MANAGED TEAM nie da się w pełni zintegrować ze starą strukturą. Zmiany powinny zachodzić w istniejącej strukturze w kierunku w prowadzania nowych form organizacji pracy,
MAMMUT skorzystał z greckich doświadczeń FANCO dowiadując się, że tego rodzaju zespoły mogą funkcjonować w różnych obszarach. Jest to tylko kwestia przyjęcia odpowiedniej strategii oraz ustalenia odpowiednich priorytetów przy wyborze szkolenia i podnoszenia kwalifikacji członków zespołu.

Inicjatywa ZATRUDNIENIE

NOW, której celem była realizacja polityki europejskiej w zakresie wyrównywania szans kobiet na rynku pracy, zwalczania dyskryminacji kobiet oraz równego ich traktowania między innymi poprzez zwiększanie możliwości awansu lub dostępu do niektórych zawodów.

YOUTHSTART, której głównym zadaniem było wspieranie młodzieży do 20 roku życia na rynku pracy. Szczególnym wsparciem objęta była młodzież, która ze względu na porzucenie szkoły lub w wyniku braku odpowiednich kwalifikacji zagrożona była bezrobociem.

HORIZON, która zajmowała się przede wszystkim międzynarodowymi projektami dotyczącymi problemu wspierania niepełnosprawnych na rynku pracy oraz wyrównywania ich szans. Z tej inicjatywy wydzielona została dodatkowo Inicjatywa INTEGRA, która od początku 1997 roku wspierała wszystkie grupy osób poszkodowanych i wyłączonych z rynku pracy za wyjątkiem osób niepełnosprawnych.

W odróżnieniu od Inicjatywy ADAPT, ZATRUDNIENIE oraz wszystkie jej składowe ściśle współpracowały z celami realizowanymi przez ESF zachowując jednak swój ponadnarodowy i innowacyjny charakter. Miała ona na celu przede wszystkim wspieranie solidarności i spójności społecznej, wyrównywanie szans zawodowych, rozwoju zasobów ludzkich oraz ułatwianie dojścia do rynku pracy.

Przykładem ingerencji Inicjatywy ZATRUDNIENIE na europejskim rynku pracy mogą być projekty realizowane w ramach NOW. Podobnie jak w przypadku ADAPT projekty w ramach Inicjatywy ZATRUDNIENIE realizowane były w dwóch etapach: w okresie 1995-96 oraz 1997-1999. W pierwszym etapie wybranych zostało 754 projekty, w drugim ponad 1500 projektów. W realizację projektów w charakterze promotorów, w przypadku NOW, zaangażowane były przede wszystkim organizacje kobiece oraz organizacje promujące równość szans. W każdym kraju członkowskim powstały Krajowe Struktury Wsparcia, których celem było wspieranie realizacji projektów, szczególnie na ich poziomie transnarodowym. NOW tworzyła największe europejskie laboratorium pozwalające na testowanie innowacyjnych pomysłów w zakresie kształcenia zawodowego oraz zatrudnienia kobiet. W większości krajów systemy szkolenia były oparte na „męskim typie”, nie uwzględniając specyficznych potrzeb kobiet. Przykładowo w Niemczech powstał projekt Frauen am Markt (Kobiety na rynku), który oferował cały zestaw usług przeznaczonych dla kobiet chcących utworzyć własne przedsiębiorstwo lub mających już pewne doświadczenia w pracy na własny rachunek. Ponad 60 % kobiet, które objęte zostało projektem wywodziło się spośród bezrobotnych lub znajdujących się poza rynkiem pracy z przyczyn rodzinnych. Spośród przedsiębiorstw, które zostały wsparte projektem wymienić można firmy działające w usługach domowych, kursach psychoterapeutycznych, reklamie, grafice, doradztwie dla przedsiębiorstw. Projekt niemiecki miał partnerów w Szwecji oraz Austrii i Irlandii.

Proces luksemburski

Doświadczenia związane z realizacją celów funduszy strukturalnych oraz perspektywa rozszerzenia Unii Europejskiej o nowych członków pokazały, że dla zapewnienia zdolności finansowania niezbędna jest kolejna reforma funduszy strukturalnych. Jednocześnie stale pogłębiał się problem bezrobocia w krajach członkowskich. Procesy te zaowocowały dwoma wydarzeniami, które wpłynęły na obecny kształt unijnego budżetu oraz sposób zarządzania funduszami strukturalnymi.

Pod koniec 1997 roku w Unii było 17 milionów bezrobotnych. Liczba ta wskazywała tendencję rosnącą i problem stawał się coraz bardziej palącą kwestią polityczną nie tylko o znaczeniu regionalnym. Podczas szczytu w Luksemburgu państwa członkowskie postanowiły walczyć z bezrobociem wdrażając wspólne działania oparte na tytule Zatrudnienie umieszczonym w Traktacie Amsterdamskim oraz przyjmując wspólne ramy działania zwane wytycznymi. Były to pierwsze efekty powstania Europejskiej Strategii Zatrudnienia (ESZ), która stanowić miała zintegrowane podejście do problemu zmniejszenia bezrobocia i promowania tworzenia nowych miejsc pracy. Główne zasady ESZ opierają się na czterech filarach:

Cztery filary ESZ stały się podstawą do opracowania budżetu dla ESF podczas szczytu w Berlinie, w marcu 1999. Efektem reformy funduszy, która się wówczas dokonała było powstanie AGENDY 2000, przedstawiającej sposób dystrybucji funduszy strukturalnych na kolejny okres budżetowy obejmujący lata 2000-2006 i uwzględniający również rozszerzenie Unii o nowych członków w połowie okresu budżetowego.

Mając na celu uproszczenie systemu ograniczona została ilość celów, które określają obszary objęte pomocą strukturalną. Zgodnie z Rozporządzeniem Komisji Europejskiej 1260/99 wyróżnia się 3 cele, które dotyczą następujących problemów:

Interwencja w ramach ESF możliwa jest w przypadku każdego z celów, w odróżnieniu od pozostałych funduszy.

Uproszczeniu uległy również Inicjatywy Wspólnotowe. Wspominane wyżej ADAPT i ZATRUDNIENIE stały się trampoliną dla nowej Inicjatywy EQUAL, która stanowi kontynuację obydwu wcześniejszych inicjatyw i opiera się na założeniach ESZ.

Inicjatywa EQUAL

Funkcjonowanie Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL (dalej: EQUAL), podobnie jak i pozostałych inicjatyw i funduszy strukturalnych regulowane jest rozporządzeniem Rady z 21 czerwca 1999 wprowadzającym ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (1260/99/WE) w szczególności zaś artykułem 20, który mówi, że Inicjatywa Wspólnoty EQUAL obejmuje obszar współpracy transnarodowej służącej promowaniu nowych sposobów zwalczania wszelkich form dyskryminacji i nierówności na rynku pracy. W ramach programu EQUAL należytą uwagę należy poświęcić problemom społecznej i zawodowej integracji osób starających się o azyl.

Szczegółowe uregulowania dotyczące wdrażania EQUAL opublikowane zostały w Komunikacie Komisji do państw członkowskich ustanawiającym wytyczne dla inicjatywy wspólnotowej EQUAL z 14 kwietnia 2000 (COM/2000/853).

Zgodnie z zapisami w komunikacie, podstawowym celem EQUAL jest promocja nowych metod zwalczania wszelkich form dyskryminacji i nierówności związanych z rynkiem pracy na drodze współpracy transnarodowej. Działania realizowane w ramach EQUAL powinny być zgodne z wytycznymi Europejskiej Strategii Zatrudnienia (ESZ) oraz Krajowymi Planami Działań na Rzecz Zatrudnienia.

Zasady ogólne wdrażania EQUAL

EQUAL, jako kolejna z inicjatyw wspólnoty powinna korzystać z wcześniejszych doświadczeń realizowanych w danym obszarze, w szczególności z doświadczeń inicjatyw ADAPT i EMPLOYMENT. W odróżnieniu jednak od nich w tym przypadku przyjęta została inna strategia wyboru grup docelowych. O ile we wcześniejszych wypadkach duży nacisk kładziony był na osoby lub określone problemy o tyle w przypadku EQUAL zastosowane zostało podejście tematyczne zdefiniowane na bazie czterech filarów ESZ oraz w wyniku konsultacji z krajami członkowskimi. Zakresy tematyczne obejmują priorytetowe dziedziny, które państwa członkowskie wybrały jako te, w których współpraca transnarodowa może przynieść wymierne rezultaty, wpływając na realizację krajowych polityk.

Wdrażanie EQUAL będzie miało miejsce na drodze partnerstwa zarówno w ujęciu sektorowym jak i geograficznym, co ma na celu stworzenie jak najwięcej możliwości ingerencji środków finansowych. Partnerzy biorący udział we wdrażaniu EQUAL tworzyć będą Partnerstwa na Rzecz Rozwoju (PR) i wspólnie zdefiniują i określą dalszą strategię działania.

Jak już zostało wyżej zaznaczone zakresy tematyczne EQUAL oparte zostały na filarach ESZ. Obejmują one podstawowe zasady strategii koncentrując się jednak na grupach dotkniętych podstawowymi formami dyskryminacji i nierówności takimi jak np. ze względu na:

Każdy zakres tematyczny powinien być w pełni dostępny dla każdej z grup. Jednocześnie, w ramach każdego podejścia powinna być prowadzona promocja równości kobiet i mężczyzn jako integralna część wszystkich filarów i specyficzna w przypadku filaru czwartego.

Propozycje zakresów tematyczne przedstawione przez Komisję Europejską dla EQUAL na lata 2000-2006 są następujące:

Komisja Europejska oczekuje, że państwa członkowskie wybiorą przynajmniej jedne zakres tematyczny jednak w dziedzinie, w której będą mogły współpracować. Komisja oczekuje również, że minimalny poziom działań skierowany zostanie również na działania skierowane dla osób ubiegających się o azyl.

Każde państwo członkowskie, wybierając zakresy tematyczne do realizacji w ramach EQUAL powinno również mieć na względzie strategię krajową i podejmować działania uwzględniając poprawę popytu i podaży dla jakości pracy w przyszłości.

Partnerstwo na Rzecz Rozwoju

Partnerstwa realizowane w ramach EQUAL będą tworzyć podmioty zainteresowane realizacją działań w określonych zakresach tematycznych. Podmioty te powinny posiadać odpowiednie doświadczenie i kompetencje pozwalające na współdziałanie z pozostałymi partnerami zarówno na płaszczyźnie krajowej jak i transnarodowej. Strukturę Partnerstw określa Komunikat, jednak podstawy prawne ich funkcjonowania zależne są od prawa obowiązującego w danym państwie członkowskim.

Trzon Partnerstwa powinien stanowić podmiot, którego zadaniem jest zapewnienie, aby takie struktury jak: władze publiczne rządowe i samorządowe, służby zatrudnienia, organizacje pozarządowe, sektor przedsiębiorstw (szczególnie MSP) oraz partnerzy społeczni mogły zostać włączone do uczestnictwa w pracach Partnerstwa. Zgodnie z zaleceniami Komisji Partnerstwa, w zależności od ich charakteru będą nosić nazwę partnerstwa sektorowego tzn. obejmującego swoim zainteresowanie szczególne sektory gospodarcze lub przemysłowe lub partnerstwa geograficznego tzn. zlokalizowanego i działającego w określonym regionie geograficznym.

Partnerstwa są ostatecznymi odbiorcami pomocy w ramach EQUAL i, zgodnie z terminologią unijną, noszą nazwę beneficjentów końcowych.

Zaangażowanie grup dyskryminowanych

Doświadczenia wcześniejszych programów w ramach funduszy strukturalnych pokazały, że efektywne działania tylko wtedy przyniosą konkretny efekt, jeżeli osoby wdrażające działania będą miały również możliwość interwencji na poziomie procesów decyzyjnych związanych z tworzeniem całego systemu wdrażania. Ta zasada angażowania w przypadku EQUAL nosi nazwę Empowerment i ma na celu wzmocnienie całego procesu realizacji programu.

Współpraca ponadnarodowa

Główną charakterystyką EQUAL, jako inicjatywy wspólnoty odróżniającą ją od działań podejmowanych w ramach ESF jest innowacyjność działań. W znacznym stopniu można ją zapewnić poprzez współpracę ponad narodową, która zapewnia wymianę dobrych praktyk pomiędzy partnerami uczestniczącymi w programie. Wartość dodana powstała dzięki tej wymianie doświadczeń pozytywnie wpływa na podejmowanie dalszych działań przeciw dyskryminacji i nierówności na rynku pracy.

Innowacyjność

Innowacyjność w ramach EQUAL została zdefiniowana na podstawie wcześniejszych doświadczeń ADAPT i ZATRUDNIENIE i przejawia się w trzech rodzajach:

Mainstreaming

Jednym z zamierzeń EQUAL jest integracja nowatorskich rozwiązań z priorytetami krajowymi państw członkowskich. Odpowiednia analiza i upowszechnienie wyników projektów realizowanych w ramach EQUAL mogą się przyczynić do wzbogacenia krajowych polityk na rzecz zatrudnienia i zwalczania dyskryminacji i nierówności na rynku pracy. Jest to bardzo ważny element w zasadach wdrażania EQUAL, który integruje decydentów politycznych wpływając na podniesienie poziomu życia społeczeństwa.

Finansowanie działań w ramach EQUAL

Z funduszy Equal finansowane będą czynności podejmowane w ramach czterech następujących Działań:

Działania 1 i 2 następują po sobie. Działanie 3 będzie mogło być rozpoczęte w momencie, gdy dostępne będą do rozpowszechniania wyniki projektów. Działanie 4 zapewni wsparcie finansowe zanim rozpocznie się Działanie 1.

Podobnie jak w przypadku wcześniejszych inicjatyw wspólnotowych również w przypadku EQUAL istnieją dwa etapy realizacji projektów. Obecnie udział w realizacji działań w ramach EQUAL biorą wszystkie kraje członkowskie oraz Czechy i Węgry (skorzystały one z możliwości, jakie daje Komunikat, tzn., umożliwia udział w programie krajów, które korzystają z pomocy unijnej w ramach Phare, Meda i Tacis).

W Polsce realizacja projektów w ramach EQUAL rozpocznie się w drugim okresie składania wniosków. W chwili obecnej, w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, które odpowiedzialne jest za wdrożenie inicjatywy trwają prace związane ze stworzeniem dokumentów programowych oraz struktur wdrażających program. Zakończenie prac oraz rozpoczęcie Działania 1 w ramach inicjatywy planowane jest na styczeń 2005 roku.